Il PEEP non può essere usato per individuare aree dove già sono presenti alloggi Consiglio di Stato , sez. IV, sentenza 02.11.2009 n° 6783

Consiglio di Stato

Sezione IV

Sentenza 2 novembre 2009, n. 6783

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

DECISIONE

Sul ricorso numero di registro generale 3462 del 2009, proposto da:

Comune
di Bussolengo, rappresentato e difeso dagli avv. Eugenio Lequaglie,
Giovanni Maria Locatelli, con domicilio eletto presso Giovanni Maria
Locatelli in Roma, via Teulada 38/A, 2;

contro

Terna-Rete
Elettrica Nazionale S.p.A., rappresentato e difeso dagli avv. Elena
Buson, Salvatore Napolitano, Filomena Passeggio, con domicilio eletto
presso Salvatore Napolitano in Roma, via Zara 16;

nei confronti di

Regione
Veneto, Santi Paolo; Cooperativa San Salvar A R.L., rappresentato e
difeso dall’avv. Lucio Motta, con domicilio eletto presso Gianroberto
Caldara in Roma, via Verona 9;

per la riforma

della sentenza del TAR VENETO – VENEZIA :Sezione II n. 01962/2008, resa tra le parti, concernente VARIANTE AL P.R.G..

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore
nell’udienza pubblica del giorno 6 ottobre 2009 il dott. Sergio De
Felice e uditi per le parti gli avvocati Locatelli, Viola, su delega
dell’avv. Napolitano, e l’avv. Motta;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

Con
ricorso proposto innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per il
Veneto la società Terna- Rete Elettrica Nazionale spa ha impugnato gli
atti di adozione e approvazione della variante con modifiche al piano
regolatore generale del comune di Bussolengo. La società ricorrente
agisce nella qualità di proprietaria dell’area prima classificata in
zona 4 “zona speciale per impianti tecnologici” destinati all’uso di
impianti tecnologici per la produzione e distribuzione di energia
elettrica, area all’interno della quale erano stati in passato
realizzati anche edifici destinati a ospitare a titolo precario
dipendenti delle imprese elettriche (cinque edifici bifamiliari che
ospitavano dieci abitazioni), contratti successivamente disdettati a
causa del venire meno del rapporto di lavoro dei dipendenti.

Con
nota del 14 giugno 2007 i soci fondatori della cooperativa San Salvar a
r.l. hanno prodotto istanza al comune al fine di tutelare gli interessi
dei cittadini che occupano gli alloggi, proponendo di individuare
l’area in questione quale area PEEP operando la relativa variante
urbanistica, intendendo concorrere alla assegnazione dell’area e dei
sovrastanti fabbricati, pure in pendenza in fase istruttoria del
progetto di rifacimento e potenziamento della stazione elettrica
confermato dal piano di sviluppo della rete di trasmissione nazionale
per il 2007 approvato dal ministero dello Sviluppo Economico.

Alla
suddetta istanza ha fatto seguito l’atto di adozione della variante
n.58 del 21 ottobre 2004 del consiglio comunale di Bussolengo, che ha
individuato una zona PEEP in via San Salvar, approvata successivamente
dalla regione con delibera della giunta regionale n.2591 del 2007.

Il
giudice di primo grado ha accolto il ricorso per l’annullamento degli
impugnati atti, accogliendo la censura secondo la quale il PEEP (piano
di zona per l’edilizia economica e popolare) è uno strumento per la
individuazione di aree da destinare alla edilizia economica e popolare;
esso quindi non può essere utilizzato per individuare aree dove gli
alloggi di edilizia economica e popolare sono già presenti. Inoltre,
secondo il primo giudice, nell’ambito del PEEP l’esproprio è ammesso
con riferimento alle aree su cui è prevista la costruzione degli
alloggi (art. 35 L.n.865
del 1971), mentre non può essere ammesso con riferimento ad aree dove
gli alloggi sono già costruiti. Conseguentemente, deve ritenersi
illegittimo l’utilizzo da parte del Comune di tale strumento
pianificatorio quale il PEEP non per i fini suoi propri ma per
espropriare gli alloggi di proprietà privata, così usando un potere per
finalità diverse da quelle per le quali il potere è attribuito, come
nel caso in cui i soci fondatori di una società cooperativa avevano
prodotto istanza al Comune al fine di tutelare gli interessi dei
cittadini occupanti gli alloggi ubicati in una determinata area,
proponendo di individuare l’area in questione quale area PEEP, operando
la relativa variante urbanistica, intendendo quindi gli stessi
concorrere alla assegnazione dell’area e dei sovrastanti fabbricati.

Avverso
tale sentenza propone appello il Comune di Bussolengo, sostenendo la
legittimità del suo operato, dovendo ritenersi che il PEEP è volto in
realtà alla creazione di alloggi a basso costo, al fine di evitare
interventi non coerenti con le previsioni del PRG, ma in assoluto non è
detto che esso debba avere necessariamente ad oggetto aree
completamente inedificate.

Ai sensi dell’art. 3 comma 2 L.
167 del 1962, richiamato dalla medesima ricorrente di primo grado, le
aree da comprendere nei piani sono, di norma, scelte nelle zone
destinate ad edilizia residenziale nei piani regolatori vigenti, con
preferenza in quelle di espansione dell’aggregato urbano. Ne consegue
che non può escludersi a priori l’assoggettamento a PEEP di aree in
tutto o in parte edificate o comunque aventi diversa destinazione
urbanistica, qualora ciò sia necessario per gli interessi pubblici e ne
sia data opportuna motivazione.

Pertanto, quando il comune di
Bussolengo ha ritenuto di modificare la destinazione urbanistica
dell’area in questione, classificandola quale zona PEEP, ha compiuto
una operazione pienamente conforme alla lettera e allo spirito della
normativa in materia, perseguendo l’obiettivo di interesse pubblico di
disporre di alloggi a costo contenuto individuando le aree disponibili
nell’area classificata come zona F4, che possiede da tempo vocazione
residenziale, tra l’altro fisicamente separata dalla stazione
elettrica.

Il Comune appellante contesta inoltre che sussista
il riscontrato sviamento di potere connesso al presunto uso illegittimo
dei poteri espropriativi, rappresentando che l’atto adottato è stato
anche approvato dalla Regione Veneto, che ha rilevato la esigenza di
adeguare la zona dalle indiscutibili caratteristiche residenziali, al
fine di salvaguardare la permanenza di (non dei) residenti in quel
luogo. La medesima regione Veneto ha ribadito nell’atto di controllo
che l’assegnazione degli alloggi avverrà tramite apposito bando di
pubblica gara.

Si è costituita la società Terna- Rete Elettrica
Nazionale spa che chiede il rigetto dell’appello perché infondato,
ribadendo la correttezza della sentenza impugnata; ripropone i vizi già
sollevati in primo grado di violazione dell’art. 3 comma 2 L.167
del 1962 e di difetto di motivazione dei provvedimenti impugnati e di
carenza di istruttoria, di violazione dell’art. 9 comma 4 L.167 del 1962 e dell’art. 11 DPR 327 del 2001, l’omesso avviso di avvio del procedimento, la violazione dell’art. 7 L.241
del 1990, la violazione e falsa applicazione del DM 2 aprile 1968 e dei
principi di partecipazione al procedimento amministrativo dei soggetti
interessati.

Si è costituita la cooperativa San Salvar chiedendo
l’accoglimento del comune di Bussolengo , sostenendo la legittimità
dell’operato della pubblica amministrazione.

Alla udienza pubblica del 6 ottobre 2009 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Con
il suo atto di appello in sostanza il Comune di Bussolengo, deducendo
la piena legittimità del suo operato, contrasta le conclusioni
raggiunte dal primo giudice, sostenendo che: 1) possono essere
assoggettate al PEEP aree anche in tutto o in parte già edificate; 2)
tale scelta di piano deve (e sarebbe stata nella specie) essere
debitamente giustificata con idonea motivazione; 3) tale operato
sarebbe coerente con l’utilizzo dei poteri espropriativi.

L’appello è infondato.

In
ordine alla esigenza motivazionale si rileva che l’Amministrazione
comunale, ai fini dell’adozione di qualsivoglia atto amministrativo
(nelle sue più varie forme senza esclusione degli atti di indirizzo
quali la delibera avente ad oggetto una variazione del PRG o la
localizzazione di aree) pur godendo di un ampio potere discrezionale,
deve attenersi ai criteri di ragionevolezza ed esternare le ragioni
delle proprie determinazioni attraverso una specifica motivazione,
soprattutto in relazione al sacrificio imposto eventualmente ai privati.

Mutare
la destinazione di un’area destinata agli impianti tecnologici per
destinarla ad area di edilizia economica e popolare comporta una
istruttoria e una motivazione precisa e attenta in ordine agli
interessi pubblici e privati sottesi, tali da giustificare un esproprio
con conseguente destinazione residenziale.

La modifica del PRG,
ad opinione del Collegio giudicante, così come appare ipotizzata dal
Comune ricorrente contrasta con le finalità e funzioni proprie dello
strumento urbanistico del PEEP.

Pur volendo aderire alla tesi
giurisprudenziale secondo la quale al termine “area” di cui alla L. 18
aprile 1962 n. 167 si vuole attribuire un significato generico e
comprensivo anche di quelle in ipotesi edificate (cfr. Cons. Stato,
sez. IV 27 aprile 1989 n. 272), nel caso di specie non si tratta di una
rimodulazione del Piano regolatore generale ma di una “ridefinizione”
urbanistica di una sola area eludendo i principi cardine e generali
sottesi alla materia urbanistica ed edilizia.

In passato la
giurisprudenza ha sottolineato come l’inclusione nel piano zona per
l’edilizia popolare ed economica di aree interamente urbanizzate ed
edificate non poteva essere giustificata in base allo stato di
manutenzione degli stabili da ristrutturare o dalla loro vetustà ma
esigeva una motivazione fondata sulle ragioni che rendono
“indispensabile” la ristrutturazione.

Costituisce, pertanto,
un’interpretazione forzata – oltre che un evidente sviamento di
funzione, poiché le nuove residenze dovrebbero essere assegnate con
autonome e successive procedure – sostenere sufficiente la motivazione
basata sulla mera tutela degli interessi degli occupanti degli immobili
ricadenti in zona speciale per impianti tecnologici allorquando gli
stessi alloggi sono sorti con finalità connesse all’attività
dell’impianto.

Lo sviamento di funzione emerge chiaramente dalla
motivazione della delibera del Consiglio Comunale di Bussolengo n.58
del 21 ottobre 2004 di adozione della relativa variante avente ad
oggetto la individuazione di una zona PEEP in località San Salvar, che
così recita: <<Considerato che attualmente gli edifici sono
occupati in affitto da dipendenti o ex lavoratori ENEL in pensione,
visto che le ordinarie e straordinarie manutenzioni sugli immobili sono
state eseguite direttamente dalle famiglie che occupano le abitazioni.
Rilevato che è intenzione della proprietà sfrattare gli abitanti e
mettere sul libero mercato le abitazioni. Considerato che gli inquilini
hanno più volte richiesto di poter acquistare dette unità immobiliari.
Ciò premesso si ritiene opportuno adeguare anche dal punto di vista
urbanistico una zona con evidenti caratteristiche residenziali ed allo
stesso tempo salvaguardare i cittadini residenti, evitando una
speculazione edilizia>>.

Emerge chiaramente da tale
passaggio che lo scopo perseguito dalla amministrazione è consistito in
realtà nel salvaguardare gli attuali occupanti delle unità immobiliari,
in considerazione delle disdette già inviate ai medesimi, in vista di
possibili interferenze con i nuovi progetti relativi alla stazione
elettrica: gli immobili risultano essere stati in principio assegnati a
dipendenti e pertanto aventi carattere di precarietà e a condizione di
favore in relazione ai rispettivi rapporto di lavoro; successivamente
sono rimasti occupati ed attualmente risultano utilizzati da oramai ex
dipendenti.

Vale quale ulteriore osservazione di fatto che
l’area risulta essere incompatibile con l’esigenze abitative in quanto
nel sottosuolo è collocata una “maglia elettrica” della stazione
elettrica e pur essendo stata già isolata parzialmente l’area, essa non
è stata separata completamente da quella sulla quale insiste la Stazione.

Il
PEEP è uno strumento per l’individuazione di aree da destinare
all’edilizia economica e popolare e non può essere utilizzato per
individuare aree dove gli alloggi sono già presenti, al fine precipuo
di destinarli agli occupanti per ovviare a procedure di sfratto già in
essere.

L’operato della amministrazione comunale è illegittimo
non tanto e non solo, quindi, perché nell’ambito del PEEP l’esproprio è
ammesso con riferimento alle aree non edificate su cui è prevista la
costruzione degli alloggi (art. 35 L.n.865
del 1971); “di norma” (ma, come detto, si tratta di regola generale,
eccezionalmente e con idonea e adeguata motivazione derogabile), il
PEEP non può essere ammesso con riferimento ad aree dove gli alloggi
sono già costruiti.

L’operato della amministrazione comunale è
illegittimo in maniera assorbente e decisiva soprattutto per l’evidente
sviamento della funzione.

Deve ritenersi illegittimo
l’utilizzo da parte del Comune di tale strumento pianificatorio quale
il PEEP non per i fini suoi propri ma per espropriare gli alloggi di
proprietà privata, così usando un potere per finalità diverse da quelle
per le quali il potere è attribuito, come nella specie, nella quale i
soci fondatori di una società cooperativa hanno prodotto istanza al
Comune al fine di tutelare gli interessi dei cittadini occupanti gli
alloggi ubicati in una determinata area, proponendo di individuare
l’area in questione quale area PEEP, operando la relativa variante
urbanistica, intendendo quindi gli stessi concorrere alla assegnazione
dell’area e dei sovrastanti fabbricati.

Si concreta sviamento di
potere allorquando la pubblica amministrazione curi, esercitando un
potere, un interesse diverso da quello tipico, anche se pubblico, anche
– al limite, come può essere nella specie – se di pregio intrinseco
maggiore di quello in relazione al quale le era stato attribuito il
potere esercitato.

Per le considerazioni sopra svolte, l’appello va respinto.

Sussistono giusti motivi per disporre tra le parti la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato, sezione Quarta, rigetta l’appello e, per l’effetto, conferma la impugnata sentenza.

Spese compensate.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.